Jak to wszystko odróżnić w samorządach

Czasem słyszę o takim czymś jak rada wójta gminy, rada burmistrza miasta, rada urzędu gminy, rada urzędu miasta, rada starostwa, rada starosty, rada starostwa powiatowego, rada starosty powiatu, rada województwa, rada urzędu marszałkowskiego, sejmik urzędu marszałkowskiego, urząd marszałka województwa, sejmik marszałka województwa czy rada sejmiku województwa… Wszytko uzupełnione nazwą miejscowości lub jednostki, wszystko pisane wielkimi literami, jakby dosłownie o nazwę własną i dokładnie taki organ chodziło…

Nie ma takich tworów!

Zdjęcie: Bastet78,
CC-BY-SA 3.0,
Wikimedia Commons

Ewentualne zbitki wyrazów wynikają ze skrótowości, ale częściej z mylenia różnych instytucji.

Jest tylko rada gminy, rada miejska lub rada miasta. Urząd gminy, urząd miejski lub urząd miasta jedynie obsługuje tę radę oraz wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Urząd ani wójt/burmistrz nie mają żadnej własnej „rady”.

Jest tylko rada powiatu. Starostwo powiatowe jedynie obsługuje tę radę powiatu, zarząd powiatu oraz starostę powiatu. Starostwo ani starosta nie ma żadnej własnej „rady”.

Jest tylko sejmik województwa. Urząd marszałkowski jedynie obsługuje tę radę, zarząd województwa oraz marszałka województwa. Urząd marszałkowski ani marszałek nie mają jakiejś innej, odrębnej „rady”.

Idąc dalej, gmina, powiat i województwo nie są tym samym. To różne szczeble podziału administracyjnego państwa, zarazem to różne szczeble i jednostki samorządu terytorialnego. Gmina nie jest powiatem (za wyjątkiem miast na prawach powiatu), powiat nie jest gminą (jak poprzednio), samorząd województwa nie jest ani powiatem, ani gminą, ani miastem wojewódzkim.

Wojewoda i województwo to również nie to samo. Województwo ma własny samorząd, ale rząd centralny działa w regionach za pośrednictwem odrębnego wojewody w każdym województwie (na wszelki wypadek mówi się więc o „samorządzie województwa”, podkreślając, że jest to jednostka samorządu terytorialnego odrębna od wojewody). Wojewoda sprawuje nadzór nad legalnością działania wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, powiatów i województwa (samorządu województwa).

Choć województwa obejmują kilka powiatów, a powiaty obejmują kilka gmin, to gmina nie podlega powiatowi, a powiat nie podlega samorządowi województwa (choć każda z tych jednostek, łącznie z samorządem województwa, choć nie podlega organizacyjnie wojewodzie, to podlega jego nadzorowi). Tak samo wójt (burmistrz) nie podlega staroście ani powiatowi. Tak samo starosta ani zarząd powiatu nie podlega marszałkowski województwa ani samorządowi województwa. Tak samo rada gminy nie podlega radzie powiatu, wójt nie podlega zarządowi powiatu, a ten ostatni nie podlega zarządowi województwa. Wszystkie decyzje co do zasady podejmowane są samodzielnie, ewentualnego odwołania nie składa się do samorządowego szczebla wyżej (nie odwołuje się od gminy do powiatu, nie odwołuje się od powiatu do województwa). Od decyzji administracyjnych wójta, starosty lub marszałka składa się natomiast odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego, które mają siedziby w miastach wojewódzkich (tj. gdzie jest siedziba województwa).

Gmina, siedziba gminy, rada gminy, urząd gminy, jednostka gminy, komórka, biuro lub wydział urzędu gminy czy wójt (burmistrz) również nie są tym samym. To kilka różnych rzeczy.

Gmina to terytorium plus mieszkańcy, jednostka samorządu terytorialnego, odrębna osoba prawna.

Siedziba gminy to jedynie wskazanie miejscowości (miasta, wsi, osiedla itd.), w których mieści się siedziba jej organów i urzędu.

Rada gminy jest jedynie reprezentacją mieszkańców i organem stanowiącym prawo, złożonym z kilkunastu lub kilkudziesięciu radnych.

Wójt (na wsiach) lub burmistrz (w nie za dużych miastach) nie są radą gminy, ani urzędem gminy. Wójt jednoosobowo kieruje realizacją zadań gminy, jest jej organem wykonawczym, realizuje uchwały rady. Nie robi tego sam, w tym celu zatrudnia urzędników.

Urząd gminy nie jest ani gminą, ani radą gminy. Urząd jest jedynie zakładem pracy urzędników, przy pomocy których i pod kierownictwem  wójta/burmistrza, gmina realizuje swoje podstawowe zadania.

Jednostką gminy jest każda gminna instytucja (zakład pracy), za której pomocą wykonuje się wyspecjalizowane zadania gminy. Prócz urzędu gminy(*), jednostkami gminy są szkoły, przedszkola, ośrodki pomocy społecznej itp. (* – aktualne przepisy prawa formalnie nie uznają wszystkich urzędów JST za ich jednostki organizacyjne, dotyczy to co najmniej starostw powiatowych, które literalnie nie są jednostką organizacyjną powiatu — być może dlatego, że nie jest ukierunkowana na określone usługi publiczne, lecz zbiera zadania nieprzypisane innym jednostkom).

Komórką urzędu gminy może być biuro, wydział, referat, stanowisko samodzielne itd. Jest to wewnętrzna komórka organizacyjna podziału struktury organizacyjnej urzędu pomiędzy różne stanowiska pogrupowane i podległe innym, według zakresu merytorycznych spraw (właściwości), którymi się zajmują.

Rada gminy nie jest też biurem, wydziałem ani inną komórką urzędu gminy. W urzędzie pracownicy są zatrudniani na umowę o pracę, natomiast radni dostają specjalne środki pieniężne (zwane „dietą”), w zamian nie mogą pracować w urzędzie gminy.

Radni gminy mają 4-letnią kadencję i wybierani są w wyborach powszechnych, zaś pracownicy urzędu gminy zatrudniani są przez wójta/burmistrza i pracują aż do zwolnienia (bez ograniczeń czasowych).

Nazwy miasto i gmina mogą być wymienne, ale nie muszą. Niektóre miasta są gminami (miasto=gmina), nie zawierając żadnego otaczającego terytorium (gmina miejska). Wówczas zamiast rady gminy jest rada miasta lub rada miejska, a zamiast urzędu gminy — urząd miasta lub urząd miejski. Odpowiednikiem wójta jest zaś burmistrz lub (w niektórych większych miastach) prezydent miasta. Niektóre gminy prócz miasta zawierają graniczące z nim miejscowości, ale to całość (miasto+reszta) jest nazywana gminą (tzw. gminy mieszane, miejsko-wiejskie). Wreszcie niektóre inne gminy nie zawierają żadnego miasta, ich siedziba to wieś lub osiedle.

Powiat, starostwo powiatowe, rada powiatu, zarząd powiatu, starosta powiatu i starostwo powiatowe również nie są tym samym. To sześć różnych rzeczy.

Powiat to jego terytorium uzupełnione o jego mieszkańców, stanowią zarazem jednostkę podziału administracyjnego kraju oraz jednostkę samorządu terytorialnego, która jest też osobą prawną.

Starostwo powiatowe nie jest tym samym, co powiat. Starostwo to jedynie urząd, zakład pracy i miejsce pracy dla urzędników wykonujących zadania powiatu. Starostwo powiatowe jest jedną z jednostek organizacyjnych powiatu, choć na tyle szczególną, że ustawa przyznaje jej samoistny status.

Rada powiatu składa się z kilkunastu do kilkudziesięciu radnych, jest organem stanowiącym prawo w imieniu powiatu. Nie jest tożsama z powiatem ani starostwem powiatowym. Radni otrzymują diety i nie pracują w starostwie. Tam zaś pracują urzędnicy i nie są radnymi powiatu.

Radni powiatu to skrócone określenie na radnych wchodzących w skład rady powiatu.

Radnych powiatu wybiera się w wyborach powszechnych na 4-letnie kadencje.

Zarząd powiatu nie jest ani powiatem, ani radą powiatu, ani starostwem powiatowym. Zarząd powiatu to kilka osób (najczęściej radnych powiatu), wśród nich jest starosta powiatu. Zarząd stanowi organ wykonawczy powiatu, decydują jak realizować uchwały rady powiatu. Zarząd wybierany jest przez radę powiatu, nie zaś w wyborach powszechnych. Dlatego nie głosuje się w wyborach na starostów.

Starosta powiatu jest członkiem i zarazem przewodniczącym zarządu powiatu, to na nim ciąży sterowanie procesem wykonywania zadań powiatu. Może być jednym z wielu radnych powiatu. Swoje obowiązki realizuje z pomocą urzędników zatrudnionych w starostwie powiatowym.

Z kolei starostwo powiatowe nie jest powiatem. Powiat to całość terytorium i mieszkańców, starostwo powiatowe zaś jedynie realizuje ogólne zadania powiatu. Na starostwo składa się zespół pracowników kierowanych przez starostę.

Województwo, sejmik województwa, zarząd województwa, marszałek województwa, urząd marszałkowski, jednostki organizacyjne województwa to podobnie inne formy i twory.

Województwo jest formą samorządu najwyższego szczebla — jednostką samorządu terytorialnego, osobą prawną. Na samorząd województwa składają się terytorium województwa i jego mieszkańcy.

Sejmik województwa nie wyczerpuje samego województwa, sejmik jest jedynie jego organem stanowiącym prawo. W skład sejmiku wchodzą radni wojewódzcy, którzy nie są pracownikami urzędu marszałkowskiego.

Zarząd województwa również nie wyczerpuje województwa, jest tylko jego organem wykonawczym, decyduje o sposobie realizacji zadań, wykonuje uchwały sejmiku. Zarząd województwa nie jest urzędem marszałkowskim.

Marszałek województwa jest przewodniczącym zarządu województwa, kieruje też pracami podległych mu urzędników.

Urząd marszałkowski jest zakładem i miejscem pracy urzędników wykonujących w jednym miejscu różne zadania województwa, pod kierownictwem marszałka województwa. Pracownikami urzędu marszałkowskiego nie są radni sejmiku województwa, ani pracownicy nie są radnymi.

Urząd marszałkowski jest jedną z jednostek organizacyjnych tworzących aparat pomocniczy marszałka i zarządu do wykonywania zadań województwa, prócz tego województwo może posiadać szereg innych, wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych do poszczególnych zadań.

Urząd wojewódzki nie jest częścią samorządu województwa. To jedynie zakład pracy zatrudniający urzędników, przy pomocy których wojewoda sprawuje swoje obowiązki wobec rządu oraz sprawuje nadzór (ale nie zwierzchnictwo) nad gminami, powiatami i samorządem województwa. Urząd wojewódzki nie jest więc aparatem zarządu województwa ani marszałka województwa, lecz wojewody. Jak już wspomniano, zarząd z marszałkiem województwa mają odrębny urząd marszałkowski. Czyli urząd wojewódzki to nie to samo co urząd marszałkowski, i odwrotnie, marszałkowski nie jest wojewódzki.

Członkowie zarządów powiatów oraz członkowie zarządów województw, jeśli tylko nie są nawet jeśli są (poprawiono 09.12.2010) radnymi odpowiednio powiatu lub województwa, mogą być zatrudnieniu odpowiednio w starostwie powiatowym lub urzędzie marszałkowskim, jeśli tylko dopuszcza to odpowiedni statut lub regulamin.

Przewodniczącym rady powiatu nie jest przewodniczący zarządu powiatu, gdyż tym ostatnim jest starosta powiatu, a tym pierwszym jakiś inny radny powiatu. Podobnie przewodniczącym sejmiku województwa nie jest przewodniczący zarządu powiatu, gdyż tym ostatnim jest marszałek województwa, a tym pierwszym — inny radny sejmiku województwa.

Jednostka organizacyjna i komórka organizacyjna to nie to samo. To pierwsze określenie, jednostka organizacyjna, powinno być używane wobec samorządowych jednostek organizacyjnych gminy, powiatu lub województwa (coś w stylu „jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego”). To drugie określenie, komórka organizacyjna, powinno być używane wobec komórek organizacyjnych urzędu gminy, starostwa powiatowego, urzędu marszałkowskiego albo innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Generalnie, gmina/powiat województwo mają swoje jednostki, spośród których jedna jest do spraw najszerszych (urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd marszałkowski) i obsługuje organ wykonawczy (wójta, burmistrza, zarząd powiatu lub województwa). W praktyce nawet urzędnicy często mylą pojęcia „jednostki” i „komórki”, tym bardziej gdy wewnętrzne akty prawne nie zachowują jednolitego nazewnictwa. Wymienione rozróżnienie na jednostki i komórki wynika z przepisów ustaw o samorządzie gminy, powiatu i województwa.

Komórki są urzędu, jednostki są gminy/powiatu/województwa. Ale rada gminy/powiatu/sejmik województwa nie mają swoich komórek, wydziałów ani jednostek. Rady i sejmiki mogą co najwyżej mieć komisje, złożone z radnych.

Urzędem jest zarówno urząd gminy, starostwo powiatowe jak i urząd marszałkowski, choć w nazwie tego środkowego (starostwo) słowo „urząd” aktualnie nie występuje (niegdyś mówiono by o „urzędzie powiatowym”). Poszczególne ich komórki (wydziały, biura, oddziały, departamenty itp.) są częściami urzędu.

Bywa tak, że różne urzędy mają siedziby lub niektóre lokale we wspólnych budynkach. Wówczas szczególnie trudno jest zwykłym obywatelom odróżnić te urzędy. Często urzędy marszałkowskie i urzędy wojewódzkie są w jednym budynku, podobnie starostwa powiatowe i urzędy miast. Choć dzięki temu oszczędza się pieniądze na utrzymanie budynków i zakładów pracy, a klient (interesant, petent) ma bliżej do różnych wydziałów gdyby musiał korzystać z nich po kolei — to nie zmienia to faktu, że są to odrębne urzędy, rządzące się własnymi prawami.

Każde pismo (podanie, wniosek itp.) adresowane do władz publicznych, nie tylko w samorządzie powinno w nagłówku wskazywać właściwego adresata. Generalnie można wymiennie wskazywać kierownika urzędu (wójta, burmistrza, starostę, marszałka) — sam urząd (starostwo) jako całość — właściwą komórkę organizacyjną urzędu (wydział, biuro itp.) — albo kierownika (naczelnika, szefa) tej komórki. Pismo będzie rozpatrzone. Gorzej, jeśli zabrakło adresata lub go pomylono, np. zamiast do starosty pismo trafiło do burmistrza. Wówczas z winy nadawcy nieco wydłuży się czas załatwienia sprawy, bowiem takie pismo trzeba przekazać według właściwości (aczkolwiek jeśli był wyznaczony jakiś termin–dzień do którego należało coś zrobić, to zazwyczaj będzie on uznany za zachowany i spełniony). Lepiej więc ustnie (telefonicznie lub na miejscu) zapytać, do kogo należy adresować pismo w danej sprawie.

Jeśli ktoś chciałby zapytać, po co to wszystko tak komplikować… to proszę zaproponować coś w zamian. Różne zadania i cele można osiągnąć za pomocą odmiennych środków. Gminy sprawują większość usług publicznych, powiaty — tylko takie zadania, których nie musi mieć każda gmina (a zarazem jedna gmina być może mogłaby sobie nie poradzić z jakimś zadaniem), województwo jako samorząd — tylko zadania regionalne (ponad powiatowe), zaś wojewoda — sprawuje nadzór nad tymi trzema pierwszymi. Prawo miejscowe stanowią rady i sejmiki, szczegółowo sposób realizacji ustalają zarządy, realizują zaś wójtowie, burmistrzowie, starostowie i marszałkowie, co technicznie (biurowo, technicznie) czynią przy pomocy urzędników zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich lub innych swoich jednostkach. Proste? :)

A jeśli ktoś byłby jeszcze bardziej dociekliwy i chciałby zapytać, dlaczego o tym wszystkim piszę, to odpowiedź jest trywialna. Śmiesznie się czyta, gdy ktoś pisze, że „…Rada Starostwa Powiatowego w …” albo „… Starosta Gminy …” albo „…Burmistrz Starostwa…”. Wszystkie te określenia widziałem na własne oczy. W pełni rozumiem, jeśli tylko wynika to z nieświadomości zwykłego klienta urzędu. Gorzej, gdy tak nieświadomie (a nie przez pomyłkę) pisze pracownik jakiegoś urzędu administracji publicznej. Bo wtedy prócz uśmiechu powstają wątpliwości: co autor miał na myśli.

Zobacz też: samorządowa mapa kompetencji Związku Powiatów Polskich (dodano 09.01.2021).