Strona dziennikustaw.gov.pl pozwoliła mi w tym roku na podsumowanie działalności promulgacyjnej tak szybko, jak nigdy dotąd. Noworocznym zwyczajem analizie poddaję bowiem liczbę numerów, pozycji i stron Dziennika Ustaw w okresie świątecznym z końca każdego roku, tj. w dniach od 24 do 31 grudnia włącznie. Choć to okres świąteczny, ministrowie, rząd, prezydent i posłowie nie dają odpocząć — na ostatnią możliwą chwilę przekazują do ogłoszenia niedawno lub moment wcześniej podpisane rozporządzenia, ustawy i inne akty prawne, tak aby mogły być ogłoszone jeszcze w bieżącym roku z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku kolejnego. To oczywiście przysparza pracy pracownikom redakcji Dziennika Ustaw w Rządowym Centrum Legislacji (RCL) i Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (COKPRM). Choć to okres świąteczny i stosunkowo krótki (8 dni to 2,2% okresu całego roku), objętość ogłaszanych materiałów zazwyczaj zwiększa się wielokrotnie, doprowadzając do białości taśmy w drukarni na wiele dziesiątków godzin.
| rok | łącznie w danym roku | tylko w okresie 24÷31 grudnia (8 dni = 2,2%; poniżej w nawiasie podano procent rocznego dorobku promulgacyjnego) | ||||
| numerów | pozycji | stron | numerów | pozycji | stron | |
| 2008 | 237 | 1666 | 13723 | 10 numerów (4,2%)
od Nr 228 |
161 pozycji (9,7%)
od poz. 1506 |
1027 stron (7,5%)
od s. 12697 |
| 2009 | 226 | 1837 | 18352 | 6 numerów (2,7%)
od Nr 221 |
103 pozycje (5,6%)
od poz. 1735 |
968 stron (5,3%)
od s. 17385 |
| 2010 | 259 | 1776 | 18248 | 15 numerów (5,8%)
od Nr 245 |
140 pozycji (7,9%)
od poz. 1637 |
1716 stron (9,4%)
od s. 16533 |
Już to pierwsze zestawienie wskazuje, że choć ogólna liczba pozycji i stron w całym 2010 roku spadła w stosunku do 2009, to liczba numerów wzrosła. W okresie świąteczno-sylwestrowym wszystkie parametry wzrosły, zarówno bezwzględnie (rok do roku) jak i relatywnie (w stosunku do łącznych liczb w roku). Podczas gdy udział końca roku w łącznym dorobku publikacyjnym powinien oscylować wokół 2,2%, wyraźnie jest kilkukrotnie wyższy i sięga nawet 9,4% całorocznej zawartości Dziennika Ustaw.
Jak zawsze podkreślam, że liczby te ukazują całą działalność publikacyjną Dziennika Ustaw, włącznie ze spisami treści na początku i ogłoszeniami na końcu dziennika. Nie wszystkie więc strony Dz. U. stanowią promulgację prawa (jego ogłoszeniu jako warunkowi jego obowiązywania), lecz wszystkie temu służą (spisy treści i ogłoszenia podnoszą czytelność i łatwość dostępu do papierowego dziennika). Można więc zarzucić, że nie prezentuje to faktycznego obciążenia adresatów norm prawnych obowiązkową lekturą radosnej twórczości rządzących. Ważniejsze byłoby ukazanie ile spośród tych liczb obejmuje akty normatywne powszechnie obowiązujące.
Tym razem postanowiłem dodać jeszcze jedną grupę kolumn, poświęconą liczbie i objętości ustaw i rozporządzeń, z podziałem na nowelizacje i akty pierwotne.
| rok | tylko w okresie 24÷31 grudnia | ||||
| wszystkich pozycji | w tym ustaw | z czego ustaw nowelizujących | w tym rozporządzeń | z czego rozporządzeń nowelizujących | |
| 2009 | 103 | 12 | 11 | 91 | 41 |
| 2010 | 140 | 13 | 12 | 126 | 54 |
Można mi zarzucić, że adresaci tych aktów z końcówki roku będą właśnie pod koniec roku szukać nowych rozporządzeń na nowy rok. Przykładowo, techniczne przepisy podatkowe czy rachunkowe będą poszukiwane właśnie pośród ostatnich rozporządzeń w roku poprzedzającym i nie ma sensu wydawać ich wcześniej. Albo przepisy związane z reorganizacją sądów i innych jednostek, ewentualnie wynikające z dawnych ustaw wchodzących po długim vacatio legis właśnie 1 stycznia. One też będą poszukiwane dopiero pod koniec roku. Ale czy wcześniejsza publikacja wprowadziłaby jakieś utrudnienia dla adresatów? Czy wcześniejsze ogłoszenie uniemożliwia lub utrudnia odszukanie właściwego aktu? Czy też raczej umożliwia wcześniejsze przygotowanie do szykującej się zmiany? Odpowiedź pozostawiam Czytelnikowi.
Zupełnie pomijam również kontrowersyjne acz prawdziwe stwierdzenie, że nie wszystkie przepisy ustaw i rozporządzeń wyrażają powszechnie obowiązujące, generalne i abstrakcyjne normy. W istocie bowiem ucieczka w rozporządzenie, czyli tendencja do nadawania różnym regulacjom „na wszelki wypadek” rangi rozporządzenia, a odpowiednio przecież także ustawy, jest wyrazem zasad jawności i przejrzystości, związanych z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Pragmatycznie uzasadnione jest, że pewne przepisy o nikłym lub pośrednim oddziaływaniu na powszechnego adresata, choć w teorii prawa nienadające się na ustawy i rozporządzenia, to w praktyce znajdują się w aktach ogłaszanych w Dzienniku Ustaw, w ustawach i rozporządzeniach właśnie. Co więcej, nawet jeśli deprecjonować rolę pojedynczych przepisów lub całych aktów jako w istocie nienormatywnych, to i tak trzeba się przez nie przedrzeć — aby doczytać te bardziej istotne. Pomieszanie treści prawdziwie i pozornie normatywnych, nadanie normom konkretnym lub indywidualnym formy przepisów prawa — nie niweluje więc konieczności chociażby pobieżnej lektury wszystkich tych przepisów, pod kątem przydatności w życiu zawodowym oczywiście. Może konieczność odsiania niepotrzebnych komuś aktów normatywnych od potrzebnych nie jest najważniejsza, ale niewątpliwie są kategorie zawodów, które muszą śledzić zmiany legislacyjne na bieżąco. Także w okresie sylwestrowym.
Można też zarzucić, że pośród świątecznej promulgacji znajdują się takie akty normatywne, które wchodzą w życie po należytym okresie oczekiwania od ogłoszenia i dają swoim adresatom więcej czasu na zapoznanie się. W tym miejscu warto przypomnieć, że co do zasady ustawy i rozporządzenia powinny wchodzić po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia lub odpowiednio dłuższego vacatio legis (art. 14 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu…). Odstępstwo od tej zasady i krótszy niż 14-dniowy termin wejścia w życie jest możliwy wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być nawet dzień ogłoszenia (art. 14 ust. 2 ustawy), co nie wyłącza możliwości nadania wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy). Nie będę jednak analizował, czy przypadki były uzasadnione, czy wymagał tego ważny interes państwa, ani czy wszystkie zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. To ewentualnie zostawiam Trybunałowi Konstytucyjnemu.
W roku 2010 na 139 ustaw i rozporządzeń (tym jednym brakującym aktem prawnym do liczby 140 są wyniki II tury wyborów samorządowych w formie obwieszczenia PKW) zaledwie 17 aktów ma „normalny” termin wejścia w życie obejmujący 14 dni lub więcej czasu. Pozostałe 122 ustawy lub rozporządzenia weszły w życie znacznie szybciej: w przeważającej części 1 stycznia 2011 r.; niektóre 30 lub 31 grudnia 2010 r.; nieliczne 2 stycznia 2011 r. lub nawet z dniem ogłoszenia; kilka aktów wchodząc w życie szybciej, odroczyło jednak termin wejścia w życie pojedynczych przepisów na później, ale były to dosłownie pojedyncze przepisy. Spośród 17 aktów z minimalnym przyzwoitym lub dłuższym vacatio legis, cztery zawierały pojedyncze przepisy, które weszły w życie 1 stycznia 2011 r. Gdyby ktoś chciał mnie zweryfikować, do tych 17 „normalnych” aktów zaliczyłem te ogłoszone w Dz. U. z 2010 r. poz. 1639, 1650, 1651, 1668—1670, 1677, 1698, 1703, 1704, 1718, 1719, 1723, 1725, 1727, 1757 i 1762 (pozostałe miały skrócone vacatio legis).
Jako że rok temu nie zestawiałem aktów według terminu wejścia w życie, dla porównania przeanalizowałem również akt po akcie te z końcówki 2009 r. Dla ewentualnej weryfikacji wyliczę również 21 aktów uznanych tu za posiadające prawidłowe vacatio legis: Dz. U. z 2009 r. poz. 1735—1738, 1740—1742, 1751, 1754, 1764—1766, 1774, 1775, 1778, 1784, 1792, 1804, 1809, 1810 i 1819 (pozostałe miały skrócone vacatio legis, a jednemu z poz. 1835 nadano nawet wsteczną moc obowiązującą).
| rok | tylko w okresie 24÷31 grudnia | ||
| pozycji łącznie | w tym ustaw lub rozporządzeń | w tym przyspieszonych | |
| 2009 | 103 | 103 | 82 (82/103=79,6%) |
| 2010 | 140 | 139 | 122 (122/139=87,8%) |
Jak widać, tendencja do wydawania ustaw i rozporządzeń z noworocznym terminem wejścia w życie jest wyraźna, żeby nie napisać: stała (nie analizowałem jednak lat 1988÷2008, więc nie mogę powiedzieć, czy tak było zawsze).
Można zarzucić takim liczbom, że nie dowodzą jeszcze szczególności końcówki roku; że przyspieszone wejście w życie jest stałą cechą wszystkich ustaw i rozporządzeń na przeciągu całego roku. Pozwolę sobie nie zgodzić z taką hipotezą bez poddawania obu weryfikacji. Nie kojarzę, aby ponad 4/5 aktów z pozostałych okresów roku miało skrócone vacatio legis, ale nie chce mi się też tego ręcznie sprawdzać. Intuicyjnie oceniam, że ewenement jest spowodowany właśnie końcówką roku i magiczną datą: 1 stycznia.
Znaczna część świąteczno-sylwestrowych rozporządzeń należy do kategorii rozporządzeń „poprzedzonych”, a więc takich, których przepis o wejściu w życiu zawiera przypis, w którym informuje się adresata, że rozporządzenie było poprzedzone innym, które na mocy przepisu ustawowego zachowało moc do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia. Poprzedzenie sugeruje, że ustawodawca dał rozporządzeniodawcy odpowiedni czas na przygotowanie nowego rozporządzenia, jednak ten postanowił z zapasu nie korzystać i skierował swoje nowe rozporządzenie na ostatni dzwonek.
Być może ktoś bardziej doświadczony doda, że nie powinienem narzekać. Kiedyś nie wszystkie przepisy były ogłaszane, nawet nie wszystkie były dostępne w innych wydawnictwach. Spośród ogłoszonych większość wchodziła w życie z dniem ogłoszenia, a w porównaniu z dzisiejszymi znacznie więcej miało wsteczną moc obowiązującą. A nawet jak było vacatio legis, to z nakładką konsumowało je pocztowe doręczenie papierowej prenumeraty, bo nie było komputerów i internetu. Ba, niektóre dzienniki urzędowe antydatowano, wydrukowano z datą wcześniejszą, niż były rzeczywiście dostępne. Wszystko prawda. Tak było kiedyś. Dziś mamy elektroniczną wersję dzienników dostępną zawsze lub niemal zawsze w rzeczywistym dniu ogłoszenia. Czasem jest to po typowych godzinach pracy (osiemnasta, dwudziesta), ale i tak jest lepiej, niż było kiedyś. Ze wszystkim się zgodzę. Nie zmienia to jednak faktu, że w okresie okołosylwestrowym oczekuję mniejszej, przeciętnej liczby aktów, podczas gdy otrzymuję zwielokrotnioną. Internetowe wydanie Dziennika Ustaw jest OK, ale nie popadam w zachwyt i oczekuję od modernizującego się praworządnego Państwa czegoś jeszcze więcej. Jako obywatel tego Państwa mam do tego prawo, i mogę mówić o tym głośno.
Dlaczego tak negatywnie oceniam świąteczno-noworoczną zawartość Dziennika Ustaw?
- często nie ma potrzeby zwlekania z przyjęciem ustawy lub rozporządzenia, a i tak zwleka się na ostatnią możliwą chwilę, by tylko weszły w życie 1 stycznia kolejnego roku;
- co nagle to po diable, przygotowywane niechlujnie na kolanie rozporządzenia, często w trybie pilnym z prośbą o pominięcie istotnych elementów procedury lub o zignorowanie uwag legislatorów, często są źle przygotowane, zawierają błędy później określane jako buble lub knoty legislacyjne;
- zwiększona produkcja przepisów prawa w końcówce roku zmusza przedsiębiorców, doradców, prawników, urzędników i zwykłych obywateli do lektury niezliczonej objętości tekstów, chociażby pod kątem tylko tego, żeby stwierdzić, że nic niespodziewanego przez święta się tam nie ukazało;
- tradycja sylwestrowego prawa jest niechlubna i godzi w państwo prawne, skracając vacatio legis i podważając zaufanie wszystkich do prawa i przygotowujących je osób;
- jeśli autentyczną wersją nadal jest wersja papierowa, a prenumerata dotrze pocztą dopiero za 2-3 tygodnie, to oznacza to taki sam poślizg w wykonaniu nieznanych przepisów prawa; argument przestaje być istotny wraz z rosnącą popularnością wersji elektronicznych.
Informatycy/Hostingodawca RCL mogą przeklinać, że ktoś im ściągał bazę danych ;) To tylko ja po kilku podejściach zaczytałem wszystkie PDFy z końcówek dwóch lat. Najmocniej przepraszam za chwilowe nadwyrężenie serwerów. To tylko nieco ponad 200 plików, raczej nic przeze mnie się nie sypnęło.
Poprzednio sporządzałem już dwa takie zestawienia, pierwsze obejmowało końcówkę lat 1988-2007 oraz roku 2008, drugie objęło końcówkę roku 2009.