Załącznikowe ogłoszenie traktatu akcesyjnego

Jako prawnik mam zły zwyczaj, że treść powszechnie obowiązujących norm prawnych co jakiś czas chciałbym móc ustalić na podstawie urzędowo dokonanego ogłoszenia tekstu aktu normatywnego we właściwym dzienniku urzędowym. Takie moje dziwactwo, że zamiast jak normalny człowiek zapytać mądrzejszego sąsiada lub wpisać w Internecie, jak mam wątpliwości to szukam bardziej pewnego i autentycznego źródła informacji prawnej. Jeśli mam taką możliwość, kiedyś na uczelni a dziś w pracy, posługuję się jednym z komercyjnych systemów informacji prawnej. Nie zawsze jednak mam do nich dostęp, czasem jeszcze nie obejmują najnowszych nowelizacji, wreszcie rzadko, bo rzadko, ale jednak bywa, że mam wątpliwości, czy nie zniknął nigdzie przecinek. Dlatego czasem sięgam po Dzienniki Ustaw, dziennik urzędowy mojego województwa i Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej.

Może nawet i nie było by w tym nic dziwnego, gdyby poszukiwany przeze mnie tekst prawny rzeczywiście był dostępny. Bowiem traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej oraz Akt dotyczący warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (nazwa skrócona) — nie zostały należycie ogłoszone w języku polskim na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a przynajmniej biorąc uwagę cel ogłoszenia i osiągnięte rezultaty, które ujawniło mi w odpowiedzi na moje pismo Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ale po kolei.

W roku 2009 mija pięć lat członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Dla przypomnienia, Polska jest członkiem Unii od 1 maja 2004 r. dzięki traktatowi ateńskiemu podpisanemu 16 kwietnia 2003 r. a ratyfikowanemu 23 lipca 2003 r. Od pięciu lat polski porządek prawny tworzą powszechnie obowiązujące normy prawne proweniencji krajowej i unijnej. Krajowe źródła prawa prócz Konstytucji tworzą m.in. ustawy i rozporządzenia ogłaszane w Dzienniku Ustaw oraz akty prawa miejscowego ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Unijne źródła prawa tworzą akty zwyczajowo określane jako pierwotne (głównie traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej, traktaty akcesyjne i zmieniające) oraz akty prawa wtórnego (głównie rozporządzenia i dyrektywy). Jak już kiedyś o tym wspominałem, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską nakazuje publikację prawa wtórnego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w określonym języku urzędowym państwa członkowskiego.

Tak pokrótce można opisać system promulgacyjny aktów krajowych i unijnych wtórnych, który nie jest przedmiotem mojego dzisiejszego zainteresowania na blogu. Ciekawiej jest bowiem, jeśli chodzi o prawo WE i UE zawarte lub ustanowione przed — oraz — w związku z przystąpieniem Polski do tych organizacji.

Ponieważ dorobek prawny Wspólnot i Unii wyprzedzał akcesję Polski, należało sporządzić w języku polskim teksy prawne tego dorobku, tak aby od wejścia w życie mogły wprost obowiązywać w naszym kraju. W przypadku aktów prawa wtórnego art. 58 Aktu przystąpienia nakazał ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, co nastąpiło z dwuletnim opóźnieniem.

Teksty aktów instytucji … przyjętych przed przystąpieniem i sporządzone … w językach: … polskim … są od dnia przystąpienia tekstami autentycznymi na tych samych warunkach, co teksty sporządzone w obecnych jedenastu językach. Zostaną one opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jeśli teksty w obecnych językach były w ten sposób opublikowane.

W przypadku prawa pierwotnego, art. 2 Aktu przystąpienia zobowiązał państwo do jego stosowania:

Od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie.

Z uwagi na taki zapis zdecydowano się nie odwlekać ogłoszenia w języku polskim aktów prawa pierwotnego, a teksty w języku narodowym dołączono do samego Aktu przystąpienia, zgodnie z art. 61 akapit 2 tegoż Aktu przystąpienia:

Teksty tych traktatów sporządzone w językach … polskim … są dołączone do niniejszego Aktu. Teksty te są autentyczne na takich samych warunkach jak teksty traktatów, o których mowa w pierwszym akapicie, sporządzone w obecnych językach.

Wreszcie, sam Akt przystąpienia miał dość rozbudowaną strukturę, którą zgodnie z jego art. 60 integralną część stanowią również do tego aktu załączniki I–XVIII, dodatki oraz protokoły nr 1–10.

W tym miejscu należy pamiętać o art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, który traktuje ratyfikowane umowy międzynarodowe jako część krajowego porządku prawnego wyłącznie pod warunkiem ich uprzedniego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dotyczy to Traktatu o przystąpieniu wraz z Aktem przystąpienia, załącznikami, dodatkami i protokołami oraz Aktem końcowym. Dotyczy to również traktatów pierwotnych, które również powinny zostać ogłoszone w Dzienniku Ustaw.

Obowiązek ten został ponoć rzekomo wykonany na dzień przed datą przystąpienia, 30 kwietnia 2004 r., poprzez wydanie Dziennika Ustaw Nr 90, w którym ogłoszono wyżej wymienione dokumenty, jednakże część dokumentów ukazała się w załącznikach do tego numeru. Struktura tego numeru dziennika wyglądała następująco:

Akt	miejsce ogłoszenia
Traktat o przystąpieniu	Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, str. 5869-5879
Akt przystąpienia	Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, str. 5880-5894
Załączniki I–XVIII, dodatki oraz protokoły 1–10 do Aktu przystąpienia	Dz. U. z 2004 r. Nr 90, zał. nr 1
Akt końcowy wraz z deklaracjami i wymianą listów	Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, str. 5895-5914
Protokoły o poprawieniu i sprostowaniu	Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, str. 5915-5926
Akty podstawowe prawa Unii Europejskiej	Dz. U. z 2004 r. Nr 90, zał. nr 2
Oświadczenie rządowe ws. mocy obowiązującej traktatu	Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 865, str. 5926-5927

Jeśli chodzi o załącznik Nr 1, zawiera on następujące załączniki i protokoły do Aktu przystąpienia:

A.

Załącznik I: Wykaz przepisów dorobku Schengen w postaci, w jakiej zostały włączone w ramy Unii Europejskiej oraz akty na nim oparte lub w inny sposób z nim związane, które od dnia przystąpienia wiążą Państwa Członkowskie i są w nich stosowane (o którym mowa w artykule 3 Aktu Przystąpienia)

Załącznik II: Wykaz, o którym mowa w artykule 20 Aktu Przystąpienia

Załącznik III: Wykaz, o którym mowa w artykule 21 Aktu Przystąpienia

Załącznik IV: Wykaz, o którym mowa w artykule 22 Aktu Przystąpienia; Dodatek

Załącznik V: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Republika Czeska; dodatki A i B

Załącznik VI: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Estonia

Załącznik VII: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Cypr; Dodatek

Załącznik VIII: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Łotwa; dodatki A i B

Załącznik IX: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Litwa; dodatki A i B

Załącznik X: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Węgry; dodatki A i B

Załącznik XI: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Malta; dodatki A, B i C

Załącznik XII: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Polska; dodatki A, B i C

Załącznik XIII: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Słowenia; dodatki A i B

Załącznik XIV: Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia: Słowacja; Dodatek

Załącznik XV: Wykaz, o którym mowa w artykule 32 ustęp 1 Aktu Przystąpienia

Załącznik XVI: Wykaz, o którym mowa w artykule 52 ustęp 1 Aktu Przystąpienia

Załącznik XVII: Wykaz, o którym mowa w artykule 52 ustęp 2 Aktu Przystąpienia

Załącznik XVIII: Wykaz, o którym mowa w artykule 52 ustęp 3 Aktu Przystąpienia

B.

Protokół nr 1 w sprawie zmian w Statucie Europejskiego Banku Inwestycyjnego

Protokół nr 2 w sprawie restrukturyzacji czeskiego hutnictwa żelaza i stali

Protokół nr 3 w sprawie stref suwerennych Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej na Cyprze

Protokół nr 4 w sprawie elektrowni jądrowej Ignalina na Litwie

Protokół nr 5 w sprawie w sprawie tranzytu osób drogą lądową między obwodem kaliningradzkim i innymi częściami Federacji Rosyjskiej

Protokół nr 6 w sprawie nabywania „drugich domów” na Malcie

Protokół nr 7 w sprawie aborcji na Malcie

Protokół nr 8 w sprawie restrukturyzacji polskiego hutnictwa żelaza i stali

Protokół nr 9 w sprawie jednostki 1 i jednostki 2 elektrowni jądrowej Bohunice V1 na Słowacji

Protokół nr 10 w sprawie Cypru

Jeśli chodzi o załącznik Nr 2, zawiera on (w języku polskim):

Traktat o Unii Europejskiej;

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską;

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej,

oraz traktaty je zmieniające lub uzupełniające, w tym traktaty akcesyjne „starych” członków Unii.

Jak widać, istotne składniki Traktatu (a nawet bardzo istotne — jeśli chodzi o „akty podstawowe”), które regulują fundamentalne zasady członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej zostały wyłączone z powszechnej edycji Dziennika i zamieszczone w załącznikach. Trudno je spotkać w urzędach.

W grudniu 2008 r. zapytałem Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (COKPRM) o nakład głównego Dziennika Ustaw Nr 90 z 2004 r. oraz jego załączników. Zacytuję odpowiedź:

W odpowiedzi na Pana pismo z dnia 01 grudnia 2008 r. uprzejmie informujemy, że Dziennik Ustaw Nr 90 z dnia 30 kwietnia 2004 r. bez załączników został wydrukowany w pierwszym rzucie w nakładzie 40 600 egz. i w okresie 6 miesięcy, tj. od 30 kwietnia 2004 r. do 31 października 2004 r. został sprzedany w ilości 40 343 egz.

Załączniki Nr 1 i 2 do Dziennika Ustaw Nr 90 z dnia 30 kwietnia 2004 r. zostały wydrukowane w ilości 3 000 egz. każdy i udostępnione do sprzedaży w dniu 30 kwietnia 2004 r. W okresie 6 miesięcy od daty wydania sprzedano 1 439 egz. przedmiotowych załączników.

Jednocześnie informujemy, że wyżej wymienione pozycje wydawnicze są w ciągłej sprzedaży (od dnia wydania do dnia dzisiejszego) prowadzonej przez Wydział Wydawnictw i Poligrafii.

Wynika z tego, że zamiast 40 000 egzemplarzy dzięki załącznikom najważniejszy polski akt dotyczący Unii Europejskiej istnieje mniej więcej w 1500 autentycznych egzemplarzach. Według Wikipedii mamy 2478 urzędów gmin lub miast, 65 dużych urzędów miejskich (na prawach powiatu), 314 starostw powiatowych, 16 urzędów marszałkowskich i 16 urzędów wojewódzkich. To znacznie więcej niż liczba 1500 egzemplarzy, jakie faktycznie opuściły bramy magazynu (por. art. 26 ustawy z 2000 r.).

Czy w ogóle można tak było zrobić? Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zezwala na to literalnie, ale pośrednio można to wyczytać z treści delegacji ustawowej dla Prezesa Rady Ministrów określonej w art. 24 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w której upoważniono go m.in. do określenia w drodze rozporządzenia „okładek i strony tytułowej załączników do dzienników urzędowych”. Wynika z tego, że jako organ wydający Dziennik Ustaw, Premier może przenieść integralną treść dziennika z jego głównej części do załącznika. Niewątpliwie taki proceder jest głęboko zakorzeniony w polskiej praktyce i realiach.

Jak często następuje wyłączenie treści Dziennika Ustaw do załącznika (załączników)? Raczej nie dysponuję żadną statystyką w tym zakresie (przynajmniej nigdzie nie znalazłem), ale samo COKPRM uprzejmie informuje na swoich stronach o załącznikach oferowanych od 1992 r. (dostęp: 18 marca 2009 r., godz. 21:10). Co prawda lista ta nie musi być kompletna, ale z pewnością nie jest mniejsza.

Załączniki do Dziennika Ustaw:

1. 1992 r. — 4 załączniki do 5 pozycji;

2. 1993 r. — 1 załącznik;

3. 1994 r. — 6 załączników;

4. 1995 r. — 5 załączników do 7 pozycji;

5. 1996 r. — 4 załączniki;

6. 1997 r. — 6 załączników;

7. 1998 r. — 12 załączników;

8. 1999 r. — 11 załączników;

9. 2000 r. — 6 załączników;

10. 2001 r. — 5 załączników;

11. 2002 r. — 10 załączników;

12. 2003 r. — 23 załączniki do 24 pozycji;

13. 2004 r. — 15 załączników do 24 pozycji;

14. 2005 r. — 10 załączników;

15. 2006 r. — 4 załączniki;

16. 2007 r. — 9 załączników;

17. 2008 r. — 5 załączników;

18. 2009 r. — jak na razie są 2 załączniki (stan na dzień 18 marca 2009 r.);

Jakie rodzaje treści są wyrzucane do załączników? Najczęściej technicznej lub posiadające ograniczony krąg adresatów, np.

• struktura logiczna deklaracji i podań (zał. do Dz. U. z 2009 r. Nr 2, poz. 9),

• Program Badań Statystycznych Statystyki Publicznej na rok 2009 (zał. do Dz. U. z 2008 r. Nr 221, poz. 1436),

• Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług (zał. do Dz. U. z 2008 r. Nr 207, poz. 1293),

• Polska Klasyfikacja Działalności (zał. do Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885),

• Standardy Kształcenia (zał. do Dz. U. z 2007 r. Nr 164, poz. 1166),

• Wzory świadectw, dyplomów, zaświadczeń i innych druków szkolnych (zał. do Dz. U. z 2005 r. Nr 58, poz. 504),

• Wyjaśnienia do Taryfy Celnej (zał. do Dz. U. z 2003 r. Nr 70, poz. 645)

Co jest powodem tworzenia załączników do Dziennika Ustaw zamiast umieszczania treści w głównym wydaniu Dziennika? Zazwyczaj wąski krąg adresatów, specjalistyczny lub techniczny charakter zawartości czy specjalna technika wykonania (grubość papieru, kolor nadruku). Załączniki często są bardzo grube, co w przypadku ich braku skutkowałoby wzrostem objętości ogółu Dzienników Ustaw (jakby się ktoś tym przejmował… przepraszam, ale nie mogłem się powstrzymać od komentarza). Jednocześnie, w przypadku prenumeraty zaplanowany koszt nie uwzględnia nieznanej aż do 31 grudnia do godziny 17:59 liczby numerów Dziennika jaka ukazuje się danego roku. Dążąc do utrzymania cen w rozsądnych granicach, przez wydzielenie załącznika wyłącza się pewne treści z już opłaconej prenumeraty, z jednej strony nie obciążając tym samych prenumeratorów (tylko podmioty zainteresowane dopłacą do załączników), z drugiej generalnie unikając deficytu i dopłat do kosztów wydania Dziennika Ustaw.

Jakie są ceny („koszty”) załączników w porównaniu z pojedynczym numerem Dziennika Ustaw? W ofercie COKPRM są różne załączniki w różnych cenach, od kilkudziesięciu do kilkuset złotych, a nawet tysięcy złotych (Wzory formularzy sprawozdawczych, kwestionariuszy i ankiet statystycznych stosowanych w badaniach statystycznych na 2008 r., 3 tomy — tylko 1016, 50 zł). Najnowszy „typowy” Dz. U. z 2009 r. Nr 42 (str. 4005-4064) zawiera 60 stron i kosztuje 7,10 zł, co daje 11,83 gr za stronę. Roczna prenumerata Dziennika Ustaw na rok 2009 wynosi 1611 zł. Natomiast wracając do załączników do Dziennika Ustaw Nr 90, załączniki te kosztują razem 321,00 zł.

Czym kieruje się (COK)PRM(?) ustalając cenę załącznika? Liczbą stron? Popytem? Kosztem produkcji? To temat na odrębne pismo w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Jaki jest skutek załącznikowego ogłaszania prawa? Nakład załączników jest mniejszy, gdyż mniej jest osób gotowych dopłacić do niepotrzebnych załączników, za które wskutek tego płacą tylko zainteresowani. Niestety, często wszystkich załączników nie zamawiają również zobowiązane do gromadzenia i udostępniania do publicznego wglądu urzędy terenowych organów administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego (art. 26 ustawy o ogłaszaniu). To również temat na odrębne badanie. Czy Twój urząd miasta (gminy), starostwo powiatowe, urząd marszałkowski lub urząd wojewódzki posiada wszystkie załączniki do Dziennika Ustaw?

Podsumowując, w Polsce przyjęła się moim skromnym zdaniem bardzo niedobra praktyka zamieszczania w załącznikach do dzienników urzędowych również przepisów dotyczących wszystkich obywateli. Zwykły obywatel, który zechciałby się zapoznać z autentycznym tekstem prawnym zawartym w dzienniku urzędowym, jest pozbawiony takiej możliwości z uwagi na brak załączników w urzędach gmin, a tych brak z powodu wyłączenia załączników z „powszechnej” prenumeraty. Tak dla realizacji zasady jawności prawa, państwa prawa i kształtowania zaufania obywateli do państwa, prawa i organów władzy publicznej.